กฎหมายสถาบันการเงิน : ความรู้เบื้องต้น

สถาบันการเงิน : ความรู้เบื้องต้น

keyword : ธนาคารพาณิชย์ - ความเชื่อมั่น (Credibility)
ในทางวิชาการได้แบ่งระบบการเงินไว้ ๒ ประเภท ได้แก่
๑. ระบบการเงินระหว่างประเทศ (THE INTERNATIONAL MONETARY FUND) และ
๒. ระบบการเงินภายในประเทศ (NATIONAL MONETARY SYSTEMS)
โดยเนื้อหาของกฎหมายธนาคารพาณิชย์นั้นอยู่ภายใต้ระบบการเงินภายในประเทศ ซึ่งได้รับการกำหนดขอบเขต หรือ กรอบของการดำเนินการต่าง ๆ ตามระบบการเงินระหว่างประเทศไม่ว่าจะเป็นธนาคารโลก (World Bank) หรือ กองทุนการเงินระหว่างประเทศก็ตาม ดังนั้น สารัตถสำคัญทางกฎหมายของการประกอบธุรกิจด้านการธนาคารพาณิชย์ จึงอาจเรียกได้ว่า ถอดแบบจากแม่พิมพ์เดียวกันทั่วโลก เหตุใดจึงเป็นเช่นนั้น เป็นการตั้งคำถามให้นักศึกษาพิจารณาเป็นประการแรก (?)
เมื่อพิเคราะห์ได้แล้ว จะเห็นได้ว่า ระบบการเงินภายในประเทศได้ถูกจำแนกออกเป็น ๒ ส่วน ได้แก่
๑. ธนาคารกลาง (Central Bank) และ
๒. ธนาคารพาณิชย์ (Commercial Banks)

ข้อสังเกตประการหนึ่งจะพบว่า ความข้างต้นใช้คำว่าระบบการเงินมิใช่สถาบันการเงิน เพราะฉะนั้นสถาบันการเงินจึงมีความหมายที่กว้างขวางกว่า เช่น โรงรับจำนำ หรือการเล่นแชร์ เป็นต้น แต่ระบบการเงินที่จะศึกษาต่อไปนี้เป็นกลไกสำคัญเพื่อขับเคลื่อนสภาวะทางการเงินของประเทศใดประเทศหนึ่ง ให้มีและ/หรือเกิดเสถียรภาพและความมั่นคงทางด้านการเงินซึ่งจะยังผลให้เกิดความเข้มแข็งทางเศรษฐกิจของประเทศ (ใดประเทศหนึ่ง) ดังนั้น เมื่อเวลานักศึกษาติดตามข่าวสารเกี่ยวกับระบบเศรษฐกิจการเงิน จะเห็นว่า ตัวละครที่ผ่านเวทีเข้ามาจะมีทั้ง ธนาคารแห่งประเทศไทย (ธนาคารกลาง) ธนาคารพาณิชย์ นโยบายธนาคารกลาง ธนาคารโลก ผู้ว่าการธนาคารกลาง ผู้บริหารธนาคารพาณิชย์ รัฐมนตรีกระทรวงการคลัง เป็นต้น ขอย้ำนะครับว่า กฎหมายว่าด้วยการธนาคาร ทั้งธนาคารกลางและธนาคารพาณิชย์ทั้งสองสถาบันต่างมีวัตถุประสงค์เพื่อเสถียรภาพและความมั่นคงทางการเงินเท่านั้น

ธนาคารกลาง (Central Bank) เป็นระบบการเงินภายในประเทศที่ดำเนินงานโดยคณะรัฐบาล (Owned by the national government) สำหรับประเทศไทยนั้น ธนาคารกลาง เราเรียกว่า ธนาคารแห่งประเทศไทย ตามพระราชบัญญัติธนาคารแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๘๕ โดยรัฐบาลไทยได้เปลี่ยนฐานะจากเดิมได้แก่ สำนักงานธนาคารชาติไทย เป็นธนาคารแห่งประเทศไทย เมื่อวันที่ ๒๘ เมษายน พ.ศ. ๒๔๘๕ และกำหนดให้ธนาคารแห่งประเทศไทยเป็นนิติบุคคล ทำหน้าที่เกี่ยวกับกิจการของธนาคารกลาง เปิดดำเนินการเมื่อวันที่ ๑๐ ธันวาคม ในปีเดียวกัน โดยดำเนินการตามหน้าที่ของธนาคารกลางที่เป็นมาตรฐานทั่วไป เช่น การพิมพ์ธนบัตร และผลิตเหรียญกษาปณ์ หรือ การเก็บรักษาเงินสำรองของประเทศ เป็นต้น

ซึ่งจะเห็นได้จากพระราชบัญญัติธนาคารแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๔๘๕ มาตรา ๕ ได้บัญญัติกล่าวถึงเหตุของการจัดตั้งประการหนึ่งว่า “เพื่อรับมอบการออกธนบัตรจากกระทรวงการคลัง และประกอบธุรกิจอันพึงเป็นงานธนาคารกลางตามบทแห่งพระราชบัญญัตินี้และพระราชกฤษฎีกาออกตามความในพระราชบัญญัตินี้”

ประการต่อมา ได้กำหนดบทบาทสำคัญให้ธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) ทำหน้าที่ต่าง ๆ ดังต่อไปนี้
๑. รักษาเสถียรภาพทางการเงิน และดูแลระบบการเงินให้มั่นคงและก้าวหน้า
กล่าวคือ ธนาคารแห่งประเทศไทยต้องดำเนินนโยบายทางการเงินให้เหมาะสมต่อเศรษฐกิจ (คำถามที่นักศึกษาต้องวิเคราะห์ว่า ระบบเศรษฐกิจในปัจจุบันเป็นอย่างไร ซึ่งเกี่ยวพันกับปัจจุบันคือ การดำเนินนโยบายเปิดเสรีทางการเงิน) เพื่อก่อให้เกิดเสถียรภาพทางการเงินทั้งภายในและภายนอก เสถียรภาพภายใน ได้แก่ การรักษาค่าเงินบาทเมื่อเทียบกับราคาและปริมาณสินค้า ส่วนเสถียรภาพภายนอก ได้แก่ การรักษาค่าของเงินบาทเมื่อเทียบ กับสกุลเงินตราต่างประเทศ (ซึ่งข้อสังเกตประการต่อไปก็คือ แล้วการเปิดเสรีทางการเงินนั้น เอื้อประโยชน์ต่อประเทศไทย ในการก่อให้เกิดเสถียรภาพทางการเงินทั้งภายในและ/หรือภายนอกหรือไม่) # ซึ่งหากได้ความว่าการเปิดเสรีทางการเงินนั้น มีผลว่าประเทศไทยอยู่ในฐานะเสียเปรียบ ธนาคารแห่งประเทศไทยจะไม่สนองตอบนโยบายของรัฐบาล ซึ่งรัฐบาลก็รับนโยบายจากองค์การการค้าโลกได้หรือไม่ .....DEBATE.......
ธนาคารแห่งประเทศไทยมีหน้าที่ดูแลตลาดเงินระยะสั้นให้เป็นแหล่งที่เสริมสร้างสภาพคล่องแก่สถาบันการเงิน พัฒนาตลาดตราสารการเงิน และสนับสนุนตลาดทุน เพื่อให้เป็นแหล่งระดมเงินทุนระยะยาว ตลอดจนดูแลและส่งเสริมให้ตลาดเงินตราต่างประเทศมีเสถียรภาพ เพื่อสนับสนุนการค้าและการลงทุน
๒. การกำกับดูแลสถาบันการเงิน
กล่าวคือ กำกับดูแลและตรวจสอบการดำเนินงานของธนาคารพาณิชย์ บริษัทเงินทุน และบริษัทเครดิตฟองซิเอร์ รวมทั้งกิจการวิเทศธนกิจ ให้มีความมั่นคงและได้มาตรฐานสากล ตลอดจนดูแลการดำเนินงานของสถาบันการเงิน ให้เอื้ออำนวยต่อการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศ โดยมีการกระจายสินเชื่อไปสู่ภาคเศรษฐกิจสำคัญด้านต่างๆ เช่น การส่งออก การเกษตรกรรม และการอุตสาหกรรม ดำเนินการพัฒนาสถาบันการเงินให้ก้าวหน้าและให้ความช่วยเหลือแก่สถาบันการเงินในกรณีที่จำเป็นต้องมีการแก้ไข

๓. เป็นที่ปรึกษาให้รัฐบาล
กล่าวคือ การให้บริการธุรกิจธนาคารแก่ส่วน ราชการ รัฐวิสาหกิจอย่างทั่วถึงทั้งประเทศ เช่น การรับฝากเงิน การให้กู้เงิน การ โอนเงิน การซื้อขายเงินตราต่างประเทศ และร่วมมือกับกระทรวงการคลังในการควบคุม การก่อหนี้ต่างประเทศและบริหารหนี้ในประเทศของรัฐบาล โดยเป็นตัวแทนในการซื้อขายหลักทรัพย์รัฐบาล
การให้คำปรึกษานโยบายเศรษฐกิจแก่รัฐบาล ได้แก่ รวบรวมข้อมูล/วิเคราะห์ และประเมินภาวะเศรษฐกิจของไทยและต่างประเทศ เพื่อเสนอแนะนโยบายเศรษฐกิจแก่รัฐบาล
นอกจากนี้ธนาคารแห่งประเทศไทยยังเป็นตัวแทนของรัฐบาลในองค์กรระหว่างประเทศต่างๆ เช่นกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) กลุ่มธนาคารกลางแห่งเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ (SEACEN) และกลุ่มธนาคารกลาง แห่งเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ นิวซีแลนด์ และออสเตรเลีย (SEANZA) เพื่อส่งเสริมการร่วมมือทางการเงินและการพัฒนาประเทศ มีการติดต่อแลกเปลี่ยนข้อมูลและข้อคิดเห็นกับองค์กรทางเศรษฐกิจของประเทศต่าง ๆ เช่น ธนาคารโลก (IBRD) ธนาคารเพื่อการพัฒนาเอเชีย (ADB) ธนาคารเพื่อการชำระหนี้ระหว่างประเทศ (BIS) คณะกรรมาธิการเศรษฐกิจและสังคมสำหรับเอเชียและแปซิฟิก (ESCAP) และองค์การเพื่อความช่วยเหลือทางเศรษฐกิจและพัฒนา (OECD) รวมทั้งธนาคารกลางของประเทศต่างๆ

๔. ดำเนินกิจการธนาคาร
แต่ในนัยของการดำเนินกิจการธนาคาร หรือบางท่านเรียกว่าการเป็น “นายธนาคาร” ของธนาคารแห่งประเทศไทยต้องเป็นนายธนาคารให้แก่สถาบันการเงินเท่านั้น มิใช่ดำเนินกิจการเช่นการประกอบธุรกิจธนาคารพาณิชย์ และเงื่อนไขสำคัญคือ การให้บริการทางการเงินแก่สถาบันการเงินนั้นต้องไม่แสวงหากำไร ได้แก่ การรับฝากเงินและเก็บรักษาเงินสำรองตามกฎหมายของสถาบันการเงิน หรือ เป็นผู้ให้กู้ยืมแหล่งสุดท้ายแก่สถาบันการเงินที่ขาดสภาพคล่อง หรือ เป็นศูนย์กลางการหักบัญชีระหว่างสถาบันการเงิน รวมทั้งให้บริการโอนเงิน ระหว่างส่วนกลางและส่วนภูมิภาคนอกจากบทบาทสำคัญดังกล่าวข้างต้น ตามกฎหมายยังกำหนดให้ธนาคารแห่งประเทศพึงประกอบธุรกิจของธนาคารแห่งประเทศไทยได้ ดังต่อไปนี้
(๑) การออกและจัดการ รวมตลอดถึงพิมพ์ธนบัตร บัตรธนาคาร และสิ่งพิมพ์อื่นที่รัฐมนตรีเห็นชอบ และการจัดการทุนสำรอง
(๒) การรับเงินฝากประจำหรือกระแสรายวันโดยไม่จ่ายดอกเบี้ย
(๓) การซื้อ ขาย และรับช่วงซื้อลดตั๋วแลกเงินและตั๋วสัญญาใช้เงินที่เกิดจากการค้าหรือพาณิชย์อันสุจริต มีลายมือชื่อของบุคคลที่พึงเชื่อถือสองคนหรือมากกว่า ลายมือชื่อหนึ่งต้องเป็นของธนาคารใดธนาคารหนึ่ง หรือสถาบันการเงินอื่นสถาบันใดสถาบันหนึ่ง และถึงกำหนดใช้เงินภายในระยะเวลาที่คณะกรรมการกำหนด แต่ต้องไม่เกินหกเดือนนับแต่วันซื้อหรือรับช่วงซื้อลดโดยไม่รวมวันผ่อนเข้าด้วย
(๔) การซื้อ ขาย และรับช่วงซื้อลดตั๋วแลกเงินและตั๋วสัญญาใช้เงินที่เกิดจากกิจการอุตสาหกรรม กสิกรรม การเลี้ยงสัตว์ การทำป่าไม้ การประมง การทำเหมืองแร่ การทำนาเกลือ หรือการสาวไหม อันสุจริต หรือตั๋วแลกเงินและตั๋วสัญญาใช้เงินที่ออกเพื่อประโยชน์ในการดำเนินการเกี่ยวกับมูลภัณฑ์กันชนระหว่างประเทศ ซึ่งประเทศไทยเป็นสมาชิกและกองทุนการเงินระหว่างประเทศยอมให้ประเทศไทยถอนเงินจากกองทุนการเงินระหว่างประเทศเพื่อการนี้ได้
ซึ่งตั๋วแลกเงินและตั๋วสัญญาใช้เงินดังกล่าว ต้องมีลายมือชื่อของบุคคลที่พึงเชื่อถือได้สองคนเป็นอย่างน้อย ลายมือชื่อหนึ่งต้องเป็นของธนาคารหรือสถาบันการเงินอื่นและต้องถึงกำหนดใช้เงินไม่เกินสิบสองเดือน นับแต่วันซื้อหรือรับช่วงซื้อลด หรือภายในระยะเวลาเร็วหรือช้ากว่านั้นตามที่คณะกรรมการจะกำหนด แต่ต้องไม่เกินหกสิบเดือนนับแต่วันซื้อหรือรับช่วงซื้อลดอาจกำหนดเงื่อนไขของการซื้อขายไว้ด้วยก็ได้
(๕) การซื้อและขายเงินปริวรรตต่างประเทศกับธนาคารและบริษัทเงินทุนตามกฎหมายว่าด้วยการประกอบธุรกิจเงินทุนธุรกิจหลักทรัพย์และธุรกิจเครดิตฟองซิเอร์
(๖) การมีเงินคงเหลือไว้ที่คลังของรัฐบาลและธนาคารอื่นๆ และการรักษาเงินตามจำนวนที่เห็นสมควรไว้ที่คลังและธนาคารนั้นๆ เป็นเงินที่ต้องจ่ายคืนเมื่อเรียกหรือเมื่อได้บอกกล่าวล่วงหน้าหรือเมื่อถึงกำหนดเวลา
(๗) การให้กู้ยืมเงินโดยมีทรัพย์สินเป็นประกัน ดังต่อไปนี้
(ก) หลักทรัพย์ของรัฐบาล หรือหลักทรัพย์ที่รัฐบาลรับประกันต้นเงินและดอกเบี้ย
(ข) ทองคำ เงิน หรือเอกสารแสดงกรรมสิทธิ์ในทองคำหรือเงิน
(ค) ตั๋วแลกเงินหรือตั๋วสัญญาใช้เงิน เท่าที่พึงซื้อหรือรับช่วงซื้อลดได้ตาม (๓)
(ง) ตั๋วแลกเงินหรือตั๋วสัญญาใช้เงิน เท่าที่พึงซื้อหรือรับช่วงซื้อลดได้ตาม (๔)
(จ) ตั๋วสัญญาใช้เงินของธนาคารใด ๆ ที่ค้ำจุนด้วยเอกสารแสดงกรรมสิทธิ์ในสิ่งของ อันได้โอนให้แก่หรือจำนำไว้กับธนาคารนั้นๆ เป็นประกันเครดิตเงินสดหรือเงินเบิกเกินบัญชี ซึ่งตกลงกันไว้เพื่อการค้าหรือพาณิชย์อันสุจริต
(ฉ) หลักทรัพย์ของรัฐบาลต่างประเทศ
(ช) ตั๋วเงิน พันธบัตร หรือตราสารอื่นใด
(ซ) หุ้นกู้ พันธบัตร หรือตราสารอื่นใด ที่ออกโดยรัฐวิสาหกิจหรือสถาบันการเงินที่มีกฎหมายจัดตั้งขึ้นโดยเฉพาะ ทั้งนี้ ตามที่คณะกรรมการกำหนด

การให้กู้ยืมเงินดังกล่าวต้องมีกำหนดระยะเวลาไม่เกินหกเดือน เว้นแต่
ประการที่หนึ่ง ให้สถาบันการเงินกู้ยืมเงินโดยมีทรัพย์สินตาม (ก) หรือ (ช) เป็นประกันนั้น ถ้ามีเหตุผลสมควรเป็นกรณีพิเศษ คณะกรรมการอาจกำหนดให้มีระยะเวลาเกินหกเดือนได้แต่ต้องไม่เกินหกสิบเดือน หรือ
ประการที่สอง ให้รัฐบาลกู้ยืมเงินโดยมีทรัพย์สินตาม (ก) เป็นประกัน และรัฐบาลกู้โดยอาศัยอำนาจตามกฎหมายว่าด้วยการกู้เงิน ธนาคารจะให้กู้เป็นเงินตราไทยหรือเงินปริวรรตต่างประเทศ โดยมีกำหนดระยะเวลาไม่เกินที่บัญญัติไว้ในกฎหมายว่าด้วยการกู้เงินก็ได้ หรือ
ประการที่สาม ให้กู้ยืมเงินโดยมีทรัพย์สินตาม (ง) เป็นประกันให้มีกำหนดระยะเวลาไม่เกินสิบสองเดือน หรือ
ประการที่สี่ ให้กู้ยืมเงินแก่สถาบันการเงินโดยมีหุ้นของธนาคารสถาบันการเงินหรือบริษัทอื่นใด หรือทรัพย์สินอื่นนอกจากที่ระบุไว้ใน (๗) เป็นประกัน ทั้งนี้เฉพาะกรณีที่สถาบันการเงินนั้นประสบหรือกำลังจะประสบวิกฤตการณ์ทางการเงิน อันอาจมีผลกระทบกระเทือนอย่างร้ายแรงต่อระบบการเงินเป็นส่วนรวม
ประการที่ห้า ให้เงินอุดหนุนเพื่อเป็นทุนประเดิมของสถาบันประกันเงินฝากที่รัฐบาลจัดตั้งขึ้น
ประการที่หก ให้รัฐบาลกู้ยืมเงินแบบไม่มีประกัน โดยกระทรวงการคลังเป็นผู้กู้ยืมเพื่อรายจ่ายที่อนุญาตไว้ในงบประมาณธรรมดา เป็นจำนวนไม่เกินร้อยละยี่สิบห้าแห่งรายจ่ายที่กล่าวนั้นโดยต้องชำระคืนภายในสามเดือนต้นแห่งปีงบประมาณถัดไป
ประการที่เจ็ด การออกดร๊าฟที่กำหนดให้ใช้เงินเมื่อทวงถาม ณ สำนักงานหรือสำนักตัวแทนของธนาคารเอง(๑๐) การเข้าชื่อซื้อ การซื้อ และการขายหลักทรัพย์ของรัฐบาลแห่งประเทศไทยและต่างประเทศ หลักทรัพย์ของสถาบันการเงินระหว่างประเทศที่ประเทศไทยเป็นสมาชิก ซึ่งรวมตลอดถึงตราสารที่ทบวงการชำนัญพิเศษแห่งสหประชาชาติออกให้เป็นหลักฐานว่า ผู้ถือตราสารได้มีส่วนร่วมกับทบวงการชำนัญพิเศษในการให้กู้เงินแก่รัฐบาลสมาชิกหรือองค์การของรัฐบาลสมาชิกของทบวงการชำนัญพิเศษตามจำนวนดังระบุไว้ในตราสารนั้น และหลักทรัพย์ ทรัสตีต่างประเทศเพื่อประโยชน์แห่งอนุมาตรานี้ หลักทรัพย์ที่รัฐบาลแห่งประเทศที่กล่าวแล้ว หรือสถาบันการเงินระหว่างประเทศ ที่ประเทศไทยเป็นสมาชิกได้รับประกันต้นเงินและดอกเบี้ยนั้น ให้ถือว่าเป็นหลักทรัพย์ของรัฐบาลนั้นๆหรือของสถาบันการเงินระหว่างประเทศนั้น
ประการที่แปด การเข้าชื่อซื้อ การซื้อ และการขายหุ้นกู้ พันธบัตร หรือตราสารอื่นใดตามอนุมาตรา (๗) (ซ) ทั้งนี้ ให้กระทำได้เพียงเท่าที่จำเป็นเพื่อควบคุมปริมาณเงินในระบบการเงินของประเทศ
ประการที่เก้า การซื้อ และการขายตั๋วเงิน พันธบัตร หรือตราสารอื่นใด
ประการที่สิบ การรับรักษาเงิน หลักทรัพย์ และของมีค่าอย่างอื่นๆ และการเก็บผลประโยชน์แห่งหลักทรัพย์ที่กล่าวนั้นไม่ว่าจะเป็นต้นเงินหรือดอกเบี้ย
ประการที่สิบเอ็ด การซื้อและขายทองคำและเงิน
ประการที่สิบสอง การกู้ยืมเงินเพื่อดำรงไว้ซึ่งเสถียรภาพแห่งค่าของเงินตรา โดยวิธีออกตั๋วเงินที่มีกำหนดระยะเวลาการใช้เงินพันธบัตรหรือตราสารอื่นใด ด้วยความเห็นชอบของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง หรือการกู้ยืมเงินเพื่อธุรกิจของธนาคารเอง และการให้ประกันเงินกู้ยืมนั้นการกู้ยืมเงิน ธนาคารจะกู้เป็นเงินตราไทย หรือเงินปริวรรตต่างประเทศก็ได้
ประการที่สิบสาม การดำเนินกิจการเงินระหว่างประเทศโดยอนุมัติของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง
ประการที่สิบสี่ การขายและจำหน่ายเป็นตัวเงินซึ่งทรัพย์สินทั้งปวง ไม่ว่าจะเป็นสังหาริมทรัพย์ หรืออสังหาริมทรัพย์ ซึ่งตกเข้ามาอยู่ในครอบครองของธนาคารไม่ว่าโดยทางใด เป็นการระงับสิทธิเรียกร้องใด ๆ ของธนาคารทั้งหมดหรือแต่บางส่วน
ประการที่สิบห้า การดำเนินการแห่งระบบหักบัญชีระหว่างธนาคาร
ประการที่สิบหก การรับและจ่ายเงินจำนวนต่างๆ เกี่ยวกับบัญชีฝากของกระทรวงการคลัง การทำการแลกเปลี่ยนเงิน การส่งเงินไปต่างประเทศ และกิจการธนาคารบรรดาที่เป็นของรัฐบาลและการออกและจัดการเงินกู้ ดังบัญญัติไว้ในหมวด ๖ แห่งพระราชบัญญัติธนาคารแห่งประเทศไทย พุทธศักราช ๒๔๘๕
ประการที่สิบเจ็ด การทำการเป็นตัวแทนของรัฐบาลในกิจการประเภทใดๆดังระบุต่อไปนี้
(ก) การซื้อและขายทองคำและเงิน
(ข) การซื้อขายและโอนตั๋วแลกเงินหลักทรัพย์และใบหุ้น
(ค) การเก็บผลประโยชน์แห่งลักทรัพย์หรือใบหุ้นใดๆไม่ว่าจะเป็นต้นเงินดอกเบี้ยหรือเงินปันผล
(ง) การควบคุมและการรวมไว้ในแหล่งกลางซึ่งเงินปริวรรตต่างประเทศ
(จ) การทำกิจการอื่นใดของรัฐบาลตามแต่รัฐบาลจะมอบหมายให้

เพราะฉะนั้น ในการศึกษาถึงธนาคารแห่งประเทศไทยนั้นก็เพื่อให้เห็นถึงความสัมพันธ์กับธนาคารพาณิชย์ ซึ่งก็คือ ในฐานะของการมีบทบาทในการกำกับดูแลและตรวจสอบการดำเนินงานของธนาคารพาณิชย์ กฎหมายจึงเลือกใช้คำว่า “กำกับดูแล” ไม่ใช่ใช้คำว่า “ควบคุมดูแล” (บังคับบัญชา) เหตุที่ต้องใช้นโยบายในการกำกับดูแลเพราะอะไร? ...ประการหนึ่ง ต้องไม่ลืมว่าธนาคารพาณิชย์คือการประกอบธุรกิจแขนงหนึ่ง การแทรกแซงการประกอบธุรกิจโดยภาครัฐ จึงเป็นเรื่องที่ต้องหลีกเลี่ยงหรือมีข้อจำกัดให้น้อยที่สุด ตามหลักการค้าเสรี และเป็นธรรม (Free Trade & Fair Trade) แต่กระนั้นจะให้ปล่อยเลยตามเลยเหมือนการประกอบธุรกิจอื่น โดยอาศัยกลไกของตลาดตามระบบเสรีนิยมดังกล่าว (มี New Entry มากราย เข้าง่าย ออกง่าย ตายง่าย เกิดใหม่ง่าย) ก็ไม่อาจปล่อยละเลยได้เช่นกัน เพราะ ธนาคารพาณิชย์เป็นส่วนหนึ่งของระบบการเงินที่ส่งผลกระทบต่อสภาวะชะงักงันต่อระบบเศรษฐกิจของประเทศได้

ธนาคารพาณิชย์สถาบันการเงิน ทั้งสามส่วนไม่ว่าจะเป็น ธนาคารพาณิชย์ สถาบันการเงิน เศรษฐกิจ ล้วนแล้วแต่เป็นปัจจัยพึ่งพาซึ่งกันและกันอยู่ตลอดเวลา เปรียบได้กับเส้นเลือดหล่อเลี้ยงชีวิต การไหลเวียนของกระแสเงินในระบบเศรษฐกิจ ส่วนหนึ่งของเม็ดเงินก็นำมาจากธนาคารพาณิชย์ ซึ่งทำหน้าที่เป็นศูนย์กลางของผู้ออมกับผู้ต้องการใช้เงิน

ธนาคารพาณิชย์สามารถเพิ่มบทบาทของการระดมเงินทุนและ ใช้เงินที่ได้ระดมมาให้เป็นกระแสเลือดไปหล่อเลี้ยงทุกภาคส่วนของเศรษฐกิจ (ชีวิต) เพื่ออำนวยประโยชน์แก่การพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศให้มีเสถียรภาพและความมั่นคงเพิ่มมากขึ้น

ธนาคารพาณิชย์ หมายความว่า ธนาคารที่ได้รับอนุญาตให้ประกอบการธนาคารพาณิชย์ และหมายความรวมถึงสาขาของธนาคารต่างประเทศที่ได้รับอนุญาตให้ประกอบการธนาคารพาณิชย์ด้วย
(A bank licensed to undertake the business of commercial banking and includes a branch of a foreign bank licensed to carry on such business)

การประกอบธุรกิจการธนาคารพาณิชย์นั้น ผู้ที่จะประกอบการธนาคารพาณิชย์จะต้องเป็นบริษัทมหาชนจำกัด เท่านั้น โดยมีหลักเกณฑ์ดังต่อไปนี้
ขั้นที่ ๑ ผู้เริ่มก่อตั้งต้องขอความเห็นชอบจากรัฐมนตรีกระทรวงการคลัง
ขั้นที่ ๒ รัฐมนตรีกระทรวงการคลังอนุญาต
ขั้นที่ ๓ ดำเนินการจัดตั้งบริษัทมหาชนจำกัด
ขั้นที่ ๔ จดทะเบียนเพื่อขอรับใบอนุญาตจากรัฐมนตรีกระทรวงการคลัง

ผู้ยื่นคำขออนุญาตจัดตั้งธนาคารพาณิชย์ต้องกำหนดตัวบุคคลที่จะดำรงตำแหน่ง Board of Director กล่าวคือ ประธานกรรมการ ประธานกรรมการบริหาร กรรมการผู้จัดการ และรองผู้จัดการของธนาคารพาณิชย์ที่เสนอจัดตั้งโดยกฎหมายกำหนดให้เสนอพร้อมกับคำขออนุญาตจัดตั้งธนาคารพาณิชย์ โดย Board of Director จะต้องมีคุณสมบัติและไม่มีลักษณะต้องห้าม ดังต่อไปนี้
๑. มีความสามารถในการบริหารงาน โดยคำนึงถึงผลงานและประสบการณ์ในอดีต
๒. มีความซื่อสัตย์สุจริต
๓. ไม่เคยมีประวัติเสียหาย หรือดำเนินกิจการใดที่มีลักษณะเป็นการหลอกลวงหรือแสดงถึงการขาดความรับผิดชอบ และ/หรือขาดความรอบคอบ ซึ่งกฎหมายยังได้วางกรอบครอบคลุมในเรื่องของความน่าเชื่อถือโดยภาพลักษณ์ด้วย
๔. ไม่เป็นลูกหนี้ด้อยคุณภาพ หมายความว่า ลูกหนี้ซึ่งได้รับการจัดชั้น หรือจำแนกตามผลการตรวจสอบตามกฎหมาย หรืออาจจะเข้าใจง่าย ๆ ว่าเป็นลูกหนี้ชั้นเลว
๕. ไม่เคยทำธุรกิจหรือเกี่ยวข้องกับธุรกิจที่ทำให้เกิดข้อสงสัยเกี่ยวกับความเสียหายหรือความรอบคอบของบุคคลนั้น
หลักฐานที่ต้องนำมาแสดงต่อรัฐมนตรีกระทรวงการคลัง หากเป็นบุคคลธรรมดาจะพิจารณาที่ประวัติและข้อมูลสำคัญอื่น ๆ เช่น ข้อมูลทางการเงิน ไม่ว่าจะเป็นเรื่องของสินทรัพย์และหนี้สิน หากเป็นนิติบุคคลซึ่งจดทะเบียนตามกฎหมายไทย จะพิจารณาเรื่องของหนังสือบริคณห์สนธิ (คืออะไร ?) สำเนาข้อบังคับของนิติบุคคล สำเนาหนังสือรับรองการจดทะเบียนบริษัท สำเนารายชื่อผู้ถือหุ้นที่ได้รับการรับรองจากนายทะเบียน งบการเงินย้อนหลัง ๕ ปี (ต่อเนื่อง) ที่ผู้สอบบัญชีรับรอง สถานที่ตั้งของกิจการ รายงานการประชุมผู้ถือหุ้นที่มีมติให้ยื่นคำขออนุญาตจัดตั้งธนาคารพาณิชย์ รวมตลอดถึงรายชื่อ ประวัติการศึกษา และประสบการณ์ของ Board of Director

ประการสำคัญต้องมีเอกสารยืนยันถึงความชัดเจนของแหล่งที่มาของเงินทุน
รวมทั้ง ความเป็นไปได้ในเชิงธุรกิจด้วย

ตัวอย่างที่ยกประกอบนี้ คงพอทำให้นักศึกษาเห็นได้ว่าการประกอบธุรกิจประเภทนี้เรียกได้ว่า จัดตั้งยากฉันใด ก็ล้มยากฉันนั้น เพราะอย่างที่ทราบ หากปล่อยให้ธนาคารล้ม ย่อมหมายถึงการกระทบกระเทือนต่อระบบเศรษฐกิจ ทั้งในแง่กระแสเงิน และในเชิงจิตวิทยาด้วย (การบรรยายในชั้นเรียน พยายามย้ำเสมอว่า เรื่องการเงินการธนาคารเป็นเรื่องละเอียดอ่อน ความละเอียดอ่อนดังกล่าวทำให้มาตรการทางการเงินไม่ว่าจะเป็นมาตรการทางกฎหมายและ/หรือมาตรการอื่น ๆ ต้องผสมผสานระหว่างการสร้างความมั่นคงทางเศรษฐกิจ และการสร้างความเชื่อมั่นให้ประชาชนด้วย) ซึ่งนักศึกษาจะเห็นได้ว่า ขั้นตอนการขออนุญาตเป็นขั้นตอนของการคัดเลือกผู้ประกอบการ เพื่อให้ได้ผู้ประกอบการที่มีศักยภาพและประสิทธิภาพเท่านั้น (ศักยภาพด้านใด ? ประสิทธิภาพด้านใด ? ...โปรดวิเคราะห์)

สำหรับผู้บริหารของธนาคารพาณิชย์หรือ Board of Director กฎหมายได้กำหนดคุณสมบัติไว้ว่าต้องมีคุณสมบัติหรือไม่ต้องห้าม ดังต่อไปนี้
๑. ต้องไม่เป็นบุคคลล้มละลาย
๒. เคยได้รับโทษจำคุกโดยคำพิพากษาถึงที่สุดให้จำคุกในความผิดเกี่ยวกับทรัพย์ที่กระทำโดยทุจริต
๓. เคยถูกลงโทษไล่ออกหรือปลดออกจากราชการ หรือองค์การหรือหน่วยงานอื่นของรัฐ ฐานทุจริตต่อหน้าที่
๔. เคยเป็นกรรมการ ผู้จัดการ รองผู้จัดการ ผู้ช่วยผู้จัดการของธนาคารพาณิชย์ที่ถูกเพิกถอนใบอนุญาต เว้นแต่จะได้รับยกเว้นจากธนาคารแห่งประเทศไทย
๕. ถูกถอดถอนจากธนาคารพาณิชย์ตามคำแนะนำของรัฐมนตรี
๖. เป็นข้าราชการการเมือง
๗. เป็นข้าราชการซึ่งมีหน้าที่เกี่ยวกับการควบคุมธนาคารพาณิชย์ หรือพนักงานธนาคารแห่งประเทศไทย เว้นแต่เป็นกรณีของธนาคารพาณิชย์ที่เป็นรัฐวิสาหกิจตามกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ หรือเป็นกรณีที่ได้รับความเห็นชอบจากรัฐมนตรีเพื่อช่วยเหลือการดำเนินงานของธนาคารพาณิชย์
๘. เป็นผู้จัดการ รองผู้จัดการ ผู้ช่วยผู้จัดการของห้างหุ้นส่วนหรือบริษัทจำกัด ซึ่งตนหรือบุคคลที่กฎหมายถือว่าเป็นบุคคลนั้น ถือหุ้นอยู่ เว้นแต่เป็นกรรมการหรือที่ปรึกษาของธนาคารพาณิชย์ ซึ่งไม่มีอำนาจลงนามผูกพันธนาคารพาณิชย์ด้วยตนเองหรือร่วมกับผู้อื่น

นอกจากนี้กฎหมายยังได้กำหนดห้ามผู้บริหารธนาคารพาณิชย์แห่งหนึ่งแห่งใดเป็นกรรมการหรือดำรงตำแหน่งอื่นในธนาคารพาณิชย์อื่นอีกในเวลาเดียวกัน เหตุผลเนื่องจาก
๑. ประสิทธิภาพในการปฏิบัติงาน
๒. ป้องกันการทับซ้อนทางผลประโยชน์
๓. ป้องกันการผูกขาดตัดตอนทางธุรกิจ
แต่บทบัญญัติเช่นว่านั้น ย่อมมีข้อยกเว้นโดยเฉพาะประเทศกำลังพัฒนา เพราะเข้าใจสภาพความจริงว่าจำนวนบุคลากรที่มีความสามารถมีจำนวนจำกัดจึงมีการกำหนดข้อยกเว้นว่า ทั้งนี้ เว้นแต่ในกรณีดังต่อไปนี้
(๑) เป็นตำแหน่งที่ปรึกษากฎหมาย หรือตำแหน่งที่ไม่มีหน้าที่ปฏิบัติหรือให้ความเห็นเกี่ยวแก่การดำเนินการของธนาคารพาณิชย์
(๒) ได้รับการผ่อนผันจากรัฐมนตรีด้วยคำแนะนำของธนาคารแห่งประเทศไทย โดยในการผ่อนผันต้องกำหนดเป็นระยะเวลาไม่เกินสามปี และจะกำหนดเงื่อนไขใด ๆ ไว้ด้วยก็ได้
จะสังเกตว่าตาม (๒) นั้น เพื่อหวังประโยชน์ในตัวบุคคล ได้แก่ ให้ธนาคารพาณิชย์ได้บุคลที่น่าเชื่อถือทั้งภายในและภายนอกประเทศ และที่สำคัญในอดีตของประเทศไทย ยอมผ่อนผันเพราะบุคคลคนนั้นมีบารมี (อำนาจทหาร) ซึ่งขอให้นักศึกษาระลึกถึงผู้บริหารธนาคารพาณิชย์ต่าง ๆ ในประเทศไทย ซึ่งปัจจุบันก็ยังมีเชื้อดังกล่าวอยู่ แต่หากเป็นในทางสากล การมีผู้บริหารธนาคารอื่นเข้ามาเป็นกรรมการบริหารอีกธนาคารหนึ่งก็เพื่อนำมากอบกู้ธนาคารนั้นเท่านั้น และที่สำคัญเค้าพยายามหลีกเลี่ยง ต้องหาคนอื่นก่อน หาไม่ได้จริง ๆ แล้ว รัฐจึงยอมผ่อนผัน

คราวนี้ลองมาพิจารณาในเรื่องขอบเขตของการประกอบธุรกิจธนาคารพาณิชย์ว่ามีประการใด ซึ่งข้อนี้แม้ว่าธนาคารพาณิชย์เป็นการประกอบธุรกิจ แต่ในการจัดตั้งและกำหนดขอบเขตหน้าที่ต้องชี้ชัดเฉพาะกิจการธนาคารพาณิชย์เท่านั้น ซึ่งแตกต่างกับองค์กรธุรกิจทั่วไปที่สามารถกำหนดขอบเขตได้อย่างเหวี่ยงแห ดังนั้นกฎหมายจึงกำหนดขอบเขตของกิจการธนาคารพาณิชย์ไว้ว่า
commercial banking means the business of accepting deposits of money subject to withdrawal on demand or at the end of a specified period and of employing such money in one or several ways such as : (a) granting of credits, (b) buying and selling of bills of exchange or any other negotiable instrument, (c) buying and selling of foreign exchange;
“การธนาคารพาณิชย์” หมายความว่า
๑) การประกอบธุรกิจประเภทรับฝากเงินที่ต้องจ่ายคืนเมื่อทวงถามหรือเมื่อสิ้นระยะเวลาอันกำหนดไว้ และ
๒) ใช้ประโยชน์เงินนั้นในทางหนึ่งหรือหลายทาง เช่น
(ก) ให้สินเชื่อ หมายความว่า ให้กู้ยืมเงิน ซื้อ ซื้อลด รับช่วงซื้อลดตั๋วเงิน เป็นเจ้าหนี้เนื่องจากได้จ่ายหรือสั่งให้จ่ายเงินเพื่อประโยชน์ของผู้เคยค้าหรือเป็นเจ้าหนี้เนื่องจากได้จ่ายเงินตามภาระผูกพันตามเล็ตเตอร์ออฟเครดิต
(ข) ซื้อขายตั๋วแลกเงินหรือตราสารเปลี่ยนมืออื่นใด เช่น เช็ค หรือตราสารเปลี่ยนมือชนิดอื่น อาทิ ตั๋วสัญญาใช้เงิน ตั๋วแลกเงิน ฯลฯ
(ค) ซื้อขายเงินปริวรรตต่างประเทศ
๓) ธุรกิจที่เกี่ยวเนื่องกับการธนาคารพาณิชย์ ได้แก่ การเรียกเก็บเงินตามตั๋วเงิน การรับอาวัลตั๋ว การออกเล็ตเตอร์ออฟเครดิต หรือการค้ำประกัน หรือธุรกิจทำนองเดียวกันได้ เงื่อนไขธปท.อนุญาต
๔) ธุรกิจอันเป็นประเพณีที่ธนาคารพาณิชย์พึงกระทำ ได้แก่ การรับหลักประกันอย่างหนึ่งอย่างใดเป็นประกันในการปล่อยสินเชื่อ หรือ การให้หลักประกันด้านเงินโอนภายในหรือต่างประเทศ ฯลฯ
๕) กิจการวิเทศธนกิจ หมายความว่า กิจการของธนาคารที่ได้รับอนุญาตให้ประกอบกิจการวิเทศธนกิจเพื่อการให้กู้ยืมในต่างประเทศ กิจการวิเทศธนกิจเพื่อการให้กู้ยืมในประเทศ หรือธุรกิจวิเทศธนกิจอื่น กฎหมายได้กำหนดให้ธนาคารพาณิชย์ที่ประกอบกิจการวิเทศธนกิจ อาจประกอบธุรกิจอื่นที่เกี่ยวกับ หรือเนื่องจากกิจการวิเทศธนกิจ หรือธุรกิจอื่นอันเป็นประเพณีที่กิจการวิเทศธนกิจพึงกระทำได้ตามที่ได้รับอนุญาตจากธนาคารแห่งประเทศไทย“กิจการวิเทศธนกิจเพื่อการให้กู้ยืมในต่างประเทศ” หมายความว่า การประกอบธุรกิจดังต่อไปนี้
(๑) การรับฝากหรือการกู้ยืมเงินตราต่างประเทศจากต่างประเทศจาก

(ก) บุคคลธรรมดาซึ่งไม่มีสัญชาติไทยและมีภูมิลำเนาหรืออยู่ในต่างประเทศ

(ข) นิติบุคคลที่ตั้งขึ้นตามกฎหมายต่างประเทศ และไม่ได้ประกอบกิจการภายในประเทศไทยเว้นแต่ธนาคารต่างประเทศที่มีสาขาหรือสำนักงานผู้แทนในประเทศไทย หรือนิติบุคคลอื่นที่ธนาคารแห่งประเทศไทยกำหนด โดยประกาศในราชกิจจานุเบกษา

(ค) สาขาในต่างประเทศของธนาคารพาณิชย์ไทย

ทั้งนี้ โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อจะนำไปให้กู้ยืมเป็นเงินตราต่างประเทศในต่างประเทศ หรือแก่กิจการวิเทศธนกิจอื่น กระทรวงการคลัง ธนาคารแห่งประเทศไทย หรือทุนรักษาระดับอัตราแลกเปลี่ยนเงินตรา
(๒) การรับฝากหรือการกู้ยืมเงินตราต่างประเทศจากกิจการวิเทศธนกิจอื่น กระทรวงการคลังธนาคารแห่งประเทศไทย หรือทุนรักษาระดับอัตราแลกเปลี่ยนเงินตรา โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อจะนำไปให้กู้ยืมเป็นเงินตราต่างประเทศในต่างประเทศ หรือแก่กิจการวิเทศธนกิจอื่น กระทรวงการคลัง ธนาคารแห่งประเทศไทย หรือทุนรักษาระดับอัตราแลกเปลี่ยนเงินตรา (๓) การรับฝากหรือการกู้ยืมเงินบาทจากต่างประเทศจากธนาคารต่างประเทศในต่างประเทศหรือสาขาในต่างประเทศของธนาคารพาณิชย์ไทย โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อจะนำไปให้กู้ยืมแก่ธนาคารต่างประเทศในต่างประเทศ สาขาในต่างประเทศของธนาคารพาณิชย์ไทย หรือกิจการวิเทศธนกิจอื่น
(๔) การรับฝากหรือการกู้ยืมเงินบาทจากกิจการวิเทศธนกิจอื่น โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อจะนำไปให้กู้ยืมแก่ธนาคารต่างประเทศในต่างประเทศ สาขาในต่างประเทศของธนาคารพาณิชย์ไทย หรือกิจการวิเทศธนกิจอื่น
“กิจการวิเทศธนกิจเพื่อการให้กู้ยืมในประเทศ” หมายความว่า การประกอบธุรกิจดังต่อไปนี้ (๑) การรับฝากหรือการกู้ยืมเงินตราต่างประเทศจากต่างประเทศจาก (ก) บุคคลธรรมดาซึ่งไม่มีสัญชาติไทยปละมีภูมิลำเนาหรืออยู่ในต่างประเทศ (ข) นิติบุคคลที่ตั้งขึ้นตามกฎหมายต่างประเทศ และไม่ได้ประกอบกิจการภายในประเทศไทย เว้นแต่ธนาคารต่างประเทศที่มีสาขาหรือสำนักงานผู้แทนในประเทศไทย หรือนิติบุคคลอื่นที่ธนาคารแห่งประเทศไทยกำหนด โดยประกาศในราชกิจจานุเบกษา (ค) สาขาในต่างประเทศของธนาคารพาณิชย์ไทย ทั้งนี้ โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อจะนำไปให้กู้ยืมเป็นเงินตราต่างประเทศในประเทศไทย โดยมีการเบิกถอนเงินกู้ยืมแต่ละครั้งไม่ต่ำกว่าจำนวนที่ธนาคารแห่งประเทศไทยกำหนด โดยประกาศในราชกิจจานุเบกษา
(๒) การรับฝากหรือการกู้ยืมเงินตราต่างประเทศจากกิจการวิเทศธนกิจอื่น โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อจะนำไปให้กู้ยืมเป็นเงินตราต่างประเทศในประเทศไทย โดยมีการเบิกถอนเงินกู้เงินยืมแต่ละครั้งไม่ต่ำกว่าจำนวนที่ธนาคารแห่งประเทศไทยกำหนดโดยประกาศในราชกิจจานุเบกษา
“ธุรกิจวิเทศธนกิจอื่น” หมายความว่า การประกอบธุรกิจดังต่อไปนี้ (๑) การซื้อขายเงินปริวรรตต่างประเทศที่ไม่ใช่เงินบาท (cross-currency) กับลูกค้าในต่างปรเทศกิจการวิเทศธนกิจอื่น กระทรวงการคลัง ธนาคารแห่งประเทศไทย ทุนรักษาระดับอัตราแลกเปลี่ยนเงินตราธนาคารรับอนุญาตตามกฎหมายควบคุมการแลกเปลี่ยนเงิน หรือลูกค้าในประเทศที่กิจการวิเทศธนกิจนั้นให้กู้ยืมเงินตราต่างประเทศ (๒) การอาวัล การรับรอง หรือการค้ำประกันหนี้ใด ๆ ที่เป็นเงินตราต่างประเทศเฉพาะที่คู่กรณีอยู่นอกประเทศ หรือธนาคารรับอรุญาตตามกฎหมายควบคุมการแลกเปลี่ยนเงิน (๓) การเปิดเล็ดเตอร์ออฟเครดิต การแจ้งการเปิดเล็ตเตอร์ออฟเครดิต การรับซื้อลดหรือเรียกเก็บเงินตามเล็ตเตอร์ออฟเครดิต และการยืนยันเล็ตเตอร์ออฟเครดิตที่เป็นเงินตราต่างประเทศเฉพาะกรณีที่ผู้ซื้อและผู้ขายสินค้าตามข้อตกลงแห่งเล็ตเตอร์ออฟเครดิตนั้นอยู่นอกประเทศ และสินค้าตามข้อตกลงนั้นไม่ได้ส่งออกหรือนำเข้ามารในประเทศไทย (๔) การจัดหาเงินกู้ที่เป็นเงินตราต่างประเทศที่มีแหล่งที่มาจากต่างประเทศให้แก่ผู้ต้องการกู้เป็นเงินตราต่างประเทศหรือการเป็นผู้จัดการในการจัดหาเงินกู้ที่เป็นเงินตราต่างประเทศที่มีแหล่งที่มาจากต่างประเทศในลักษณะการร่วมให้กู้ (loan syndication) แก่ผู้ต้องการกู้เงินตราต่างประเทศ

กิตติบดี